近日，国家接连下发文件，提出要放宽户籍限制，促进劳动力资源优化配置，更指出要“推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”。

随着户籍制度改革深入改革，人口流入将影响城市格局，对于深圳来说，或将进一步改变经济架构、民生福利、资源配比。打开深圳关于户籍制度改革的想象空间，一方面将破局户籍人口与实际管理人口长期倒挂带来的制约，另一方面则是民间对于土地扩容的呼声越来越高。

市民中心。南方日报记者 董天健 南都记者 陈冲 摄

利好

将迎来新一轮发展窗口期

上周中央和国家发改委接连下发文件，为户籍制度改革“破冰”，不仅提出了要“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”“鼓励超大特大城市取消郊区新区落户限制”，更指出“试行以经常居住地登记户口制度”，接连的举动被视作“让户口回归身份登记功能”。

从2014年放开小城市落户，2018年取消中等城市落户，2019年取消一般大城市落户，再到2020年推动特大超大城市放开落户，户籍制度改革的尺度越来越大，也更加契合国家城镇化建设的步伐。每一次的户籍改革背后，都带来城市格局的巨大变化。

而这一次影响最大的就是“超大特大城市”，那么，到底谁是超大特大城市？根据住建部近期公布《2018年城市建设统计年鉴》，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。按照这一划分，超大城市共有六个，分别是上海、北京、重庆、广州、深圳、天津，而特大城市则有9个，分别是武汉、成都、东莞、南京、杭州、郑州、西安、沈阳、青岛。

不难想象，一旦打开超大特大城市的落户政策，对于这些城市来说将迎来新一期的“人才争夺”。而深圳如果能赶上这一波政策的红利，将有可能达到调节城市人口架构，促进经济发展，提高单位面积经济产出等目的，更大胆一点想象，甚至可以一次性解决土地供应不足带来的城市发展制约问题。

竞争

深圳人口流出数据存隐忧

在今年1月份召开的省两会上，广东省提出要“放开放宽除广州、深圳以外的城市落户限制”，为的是中心大城市周边可以进一步放松落户限制，引导人口向中心城市周边集聚，让广深聚集的人口发散到周边城市，带动周边城市的产业和经济。

而此次中央则提出的“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”，则有利于加速人才、人口向重点城市群集聚，加速劳动力在城市群内部的自由流动，大幅提升城市群整体竞争力。

政策的利好，是不是意味着人才都集聚到深圳来呢？从往年的数据上来看，则有着另一层隐忧。参照据京东数字科技研究院发布的《2019中国人口迁移和城镇化发展研究报告》，2018年，一线城市深圳人口流出比例高达2.56%。其他三座一线城市人口流出分别为：北京1.13%、上海0.95%、广州1.05%。深圳的人口流出去向第一是东莞，随后分别流向北京、广州、惠州、茂名、佛山、武汉、长沙、重庆、梅州等地。

而从去年的数据来看，深圳去年常住人口数量为1343.88万人，与前一年相比增长41.2万。该数值和去年的增量49.8万相比，有小幅下滑。与此同时，根据住建部公布的城区总人口数据来看，广州城区总人口又反超了深圳。

深圳福田CBD，市民中心、平安国际金融中心大厦。南方日报资料图

展 望

有利于进一步解决外来务工人员入户问题

客观来看，深圳的人口流出以及常住人口小幅下滑，一方面是跟房价、制造业外迁有着一定关系，另一方面也可能是长远布局的短期阵痛，为了改变城市人口架构，提升先进制造业水平。

但与此同时，也有专家不停提醒，要警惕产业人口结构和人口的流向。根据深圳统计年鉴披露的数据，2013年至2016年四年间，深圳第二产业就业人员人数一直在下跌。而2017年、2018年两年，尽管人数有所回升，占就业总人数的比重仍在下降。

也就是说，外来务工人员数据在缩减，这对于现下的深圳来说并不算是无关痛痒的小事，在疫情期间就有不少企业提出了“用工荒”的难题，原本就在减少的务工人员数量，因为疫情缘故进一步缩小，导致了企业的用工难题。随后，不管是市里还是区里都在全力协调，包括通过包车等方式接回务工人员，以解决企业的燃眉之急。

在调整架构、优化结构的道路上，不可能是一蹴而就的，而是通过一系列政策调节，达到“既不全盘丢掉，又稳中有升”的目的。因此在解决外来务工人员入户的问题上，深圳也是通过发布《外来务工人员积分入户暂行办法》等政策，拓宽了外来务工人员落户的渠道。

与此同时，也要进一步解决深圳的户籍人口与实际管理人口常年倒挂的问题。因此，这次中央文件所指出的“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”“鼓励超大特大城市取消郊区新区落户限制”，对于深圳来说则有着另一层的积极意义，有机会进一步解决流动人口的入户问题。

户籍人口增长后，配套公共资源需及时调整

放宽落户限制，仅仅是对于流动人口有利吗？答案显然是否定的。

专家指出，劳动要素流动不同于其他要素流动，具有极强的引领性、综合性和整合性。2012年以来，中国劳动年龄人口的数量和比重双双下降，随着老龄化程度加深，中国未来的发展应该更多依靠人口素质的提高、人口效率的提升。因此要推进户籍制度改革，特别是要推进劳动力要素和土地要素、资金要素等等一系列要素的市场化改革，目的就是要提高效率，朝着创新型国家的方向迈进、发展。

也就是说，根据户籍制度改革的方向，进一步吸引人口来到大城市就业，通过人群的集聚和城市的吸引力来进一步改善市场。而人口集聚带来的另一层思考，就是现下深圳所面临的问题，如何提升公共服务供给能力。在建市之初，深圳常住人口仅有33万人，当时的规划和公共配比显然无法满足如今实际管理人口超过2500万人的现状，因此在医疗资源、教育资源和公共资源建设上都在奋力“补救”。

但是，如何进一步规划深圳的未来，要通过人口密度和发展态势，来决定公共服务的配比，这又涉及是以常住人口计算，还是以实际管理人口计算。一旦进一步放宽户籍限制，随着城市大洗牌，未来教育、医疗会与人口充分匹配，也会出现重大调整。

而最令人振奋的设想，则是民间一直呼声很高的扩容。国家发展改革委关于印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》的通知里，有关于“完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围，解决发展空间严重不足问题”的描述。人口增长、城市发展，土地不足的问题将会越来越引起重视。

尽管有一系列美好的设想，但仍需指出的是，户籍改革需要和其他制度配套施行，如何做出平衡还值得进一步研究。